عدم ابطال آیین‌نامه ساماندهی ماموریت‌های خارجی اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها، مراکز تحقیقاتی، پارک‌ها و مراکز رشد (دادنامه شماره 2921 مورخ 17/10/1398 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)

شماره دادنامه : 2921

تاریخ دادنامه: 17؍10؍1398

شماره پرونده: 9703240

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستور شانزدهم مصوبه جلسه مورخ 22؍3؍1396 هیأت امنای دانشگاه صنعتی شریف در خصوص «آیین‌نامه ساماندهی مأموریت‌های خارجی اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها، مراکز تحقیقاتی، پارک‌ها و مراکز رشد»

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 178032-12؍8؍1397 اعلام کرده است که:

"احتراماً دستور شانزدهم جلسه مورخ 22؍3؍1396 هیأت امنا دانشگاه صنعتی شریف (آیین‌نامه ساماندهی ماموریت‌های خارجی اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها، مراکز تحقیقاتی، پارکها و مراکز رشد) از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که توجه حضرت عالی را به نتایج آن به شرح زیر معطوف می دارد:

 1- هیأت امنای دانشگاه مذکور به موجب مصوبه یاد شده اعلام داشته است: « به استناد ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور و در اجرای بخشنامه شماره 62280؍15-31؍3؍1395 مرکز هیأت‌های امنا و هیأتهای ممیزه وزارت متبوع، آیین‌نامه ساماندهی ماموریت‌های خارجی اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها، مراکز تحقیقاتی، پارک‌ها و مراکز رشـد مطرح و بـه تصویب رسید. توضیح شرکت اعضای هیأت علمی در کنفرانس‌ها و سمینارهای معتبر بین المللی جهت ارائه مقاله و یا اعزام اعضای هیأت علمی به خارج از کشور برای استفاده از فرصت مطالعاتی تابع آیین‌نامه‌ها، ضوابط و مقررات خاص خود می باشد».

 2- در ماده 1 آیین نامه ساماندهی ماموریت خارجی اعضای هیأت علمی دانشگاه ها، مراکز تحقیقاتی، پارکها و مراکز رشد آمده است: «ماموریتهای خارجی شامل کلیه سفرهای خارجی است که در قالب توسعه همکاریهای علمی بین المللی شامل حضور در کمیسیوها یا کمیته ای مشترک ما بین دو دانشگاه و مراکز فناوری با کشورها و نهادها و سازمانهای بین المللی، مذاکره برای عقد تفاهم نامه گسترش رابطه علمی، پژوهشی و فناوری، سرپرستی بازدیدها و اردوهای علمی، فرهنگی و ورزشی، حضور در اجلاس موسسات و مجامع بین المللی به عنوان عضو، حضور در همایشها، سمینارها، کنفرانسها، کارگاه ها، جشنواره ها، نشستها، نمایشگاه ها و فن بازارها، نظارت بر آزمونهای سراسری، فروش و خرید وسایل وتجهیزات دانشگاهی با انتقال فناوری جذب وتبادل دانشجو، بسترسازی دوره ها و پروژه های مشترک تحقیقاتی و فناوری، تبادل تجربیات علمی، پیگیری و نظارت بر امور اجرایی مربوط به قراردادها و تفاهم نامه های تحقیقاتی و فناوری، راهنمایی پایان نامه و سایر موارد که به تایید کارگروه نظارت بر ماموریتهای خارجی برسد، به خارج از کشور انجام می شود».

 3- ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور تصریح داشته است: «دانشگاه‌ها، مراکز و موسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستانها و پارکهای علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانـه های علوم، تحقیقـات و فنـاوری و بهداشت، درمـان و آموزش پزشکی و سـایر مـراجع قانونی ذیـربط می باشند، بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه های دولتی به ویژه قانون محاسبات عمومی کشور، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آنها و فقط در چهارچوب مصوبات و آیین نامه های مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی تشکیلاتی مصوب هیأت امنا که حسب مورد به تایید وزیران علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و در مورد فرهنگستانها به تایید رئیس جمهور و در مورد دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی و تحقیقاتی وابسته به نیروهای مسلح به تایید رئیس ستاد کل نیروهای مسلح می رسد، عمل می کنند» به طوری که ملاحظه می فرمایند دانشگاه ها، مراکز و موسسات آموزش عالی و پژوهشی ملزم به رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه های دولتی نمی باشند.

 4- در ماده 1 قانون نظارت بر مسافرتهای خارجی کارکنان دولت به عنوان یک قانون خاص آمده است: « برای نظارت بر امر مسافرتها و ماموریتهای غیر ثابت کارکنان دولت و کلیه دستگاه هایی که به نحوی از انحاء از بودجه عمومی کشور و شرکتهای دولتی استفاده می نمایند، هیأتی از افراد ذیل در وزارت امور خارجه تشکیل می گردد..» و در ماده 3 قانون مذکور تصریح شده است: « کلیه دستگاه های موضوع این قانون مکلفند تقاضای ماموریت و مسافرت و فهرست اسامی افراد اعم از این که سفر آنان بنا به درخواست طرف خارجی یا هزینه های میزبان باشد و یا دستگاه مربوطه، همراه با توضیحات کتبی حداقل یک ماه قبل برای هیأت ارسال نمایند» و در تبصره 3 این ماده آمده است: « اعضای هیأت علمی دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی که برای ارائه مقاله خود در کنفرانسهای بین المللی معتبر که مورد تایید وزارتین فرهنگ و آموزش عالی و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی هستند شرکت می کنند از مفاد این طرح مستثنی می باشند». بنابراین با توجه به اینکه: 

 اولاً: مطابق ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی از مقررات عمومی مستثنی شده اند.

 ثانیاً: در قانون (خاص) نظارت بر مسافرتهای خارجی کارکنان دولت، تنها اعضای هیأت علمی دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی برای ارائه مقاله از شمول این قانون مستثنی شده اند.

 ثالثاً: دلیلی بر اینکه سایر ماموریتهای خارجی در دانشگاه ها از شمول قانون نظارت بر مسافرتهای خارجی کارکنان دولت خارج می باشد وجود ندارد.

 رابعاً: در شرح وظایف هیأت امنای دانشگاه ها چنین اختیاری (تصویب آیین نامه ساماندهی ماموریتهای خارجی اعضای هیأت علمی دانشگاه ها، مراکز تحقیقاتی، پارکها و مراکز رشد) به آن هیأتها تفویض نشده است.

 لذا وضع مصوبه صدرالذکر خلاف قانون و خارج از اختیارات هیأت امنای دانشگاه صنعتی شریف است که ابطال آن مورد درخواست می باشد. در خاتمه موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند." 

 متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

 صورتجلسه چهارمین نشست عادی دوره چهارم هیأت امنای دانشگاه صنعتی شریف مورخ 22؍3؍1396

 " دستور شانزدهم: (موضوع مصوبه کمیسیون دائمی مورخ 10؍3؍1396)

 تصویب آیین نامه ساماندهی ماموریتهای خارجی اعضای هیأت علمی دانشگاه ها، مراکز تحقیقاتی، پارکها و مراکز رشد " 

 در پاسخ به شکایت مذکور، معاون اداری و مالی دانشگاه صنعتی شریف به موجب لایحه شماره 596؍1001-9؍6؍1398 توضیح داده است که:

 " 1- وزارت علوم، تحقیقات و فناوری (عتف)، در سال 1394 با استناد به قانون اهداف، وظایف و تشکیلات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مصوب 1383 و بند ب ماده 20 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب 1389 و بند 12 از اقدام ملی راهبرد کلان نقشه جامع علمی کشور و اعلام نظر معاونت حقوقی ریاست جمهوری در ارتباط با مجوز سفر اعضای هیأت علمی دانشگاه ها و مراکز پژوهشی، اقدام به تدوین و تصویب آیین نامه ساماندهی ماموریتهای خارجی اعضای هیأت علمی دانشگاه ها، مراکز تحقیقاتی، پارکها و مراکز رشد نموده و به عنوان آیین نامه الزام آور از دانشگاه های سراسر کشور خواسته شده که ضوابط آن در دستور کار کمیسیونهای دائمی و هیأت امنای مربوطه قرار گیرد. ( دانشگاه های سراسر کشور ملزم به رعایت قوانین، مقررات، آیین نامه ها و دستورالعملهای ابلاغی از سوی وزارت علوم به عنوان مرجع ذی صلاح و تصمیم گیرنده می باشند.)

2- با نگاهی به مصوبه هیأت امنا مشخص می گردد که موضوع سفرهای خارجی اعضای هیأت علمی صراحتاً به قوانین خاص مرتبط با آن ارجاع گردیده و در این ارتباط هیأت امنا دانشگاه در اجرای تصمیمات وزارت علوم، به استناد صورتجلسه چهارمین نشست عادی دوره چهارم مورخ 22؍3؍1396 روش کار و ضوابط انجام سفرهای خارجی اعضای هیأت علمی را به آیین نامه ساماندهی ماموریتهای خارجی اعضای هیأت علمی دانشگاه ها، مراکز تحقیقاتی، پارکها و مراکز رشد مصوب 1394 وزارت عتف ارجاع کرده است.

 3- سازمان بازرسی کل کشور در بند دوم شکواییه به ماده 1 آیین نامه شماره 29705؍94م (ساماندهی ماموریتهای خارجی اعضای هیأت علمی دانشگاه ها) مصوب سال 1394 وزارت علوم، تحقیقات و فناوری اشاره کرده است. حال آن که هیأت امنای دانشگاه نیز به استناد همین آیین نامه اقدام به وضع مصوبه کرده است. مضافاً اینکه هیأت امنا از طریق مصوبه مذکور رأساً اقدام به وضع ضوابط و تدوین مقررات دلخواه و خارج از قانون در خصوص ماموریتهای خارجی اعضای هیأت علمی ننموده و بنابر قسمت آخر مصوبه، موضوع را تابع ضوابط و مقررات خاص مربوط (آیین نامه فوق الذکر) دانسته است.

 4- سازمان بازرسی در بند سوم شکایت خود به ماده یک قانون احکام دائمی اشاره و با این استناد که مقرره مذکور دانشگاه ها را صرفاً از رعایت قوانین عمومی حاکم بر دستگاه های دولتی معاف نموده، دانشگاه ها را ملزم به رعایت قانون نظارت بر سفرهای خارجی کارکنان دولت، به عنوان یک قانون خاص دانسته است. در پاسخ به این استدلال لازم به توضیح است که استدلال صورت گرفته ناشی از تفسیر نادرست از قانون است چرا که اولاً: منظور از واژه مقررات عمومی مندرج در ماده یک قانون احکام دائمی کلیه قوانین حاکم بر دستگاه های دولتی است. ثانیاً: برخلاف استدلال سازمان بازرسی قانون نظارت بر سفرهای خارجی کارکنان دولت یک قانون عام و ماده یک قانون احکام دائمی یک قانون خاص و موخر می باشد و عملاً دانشگاه ها را از رعایت کلیه قوانین حاکم بر دستگاه های دولتی در موارد مشروح در ماده استثناء کرده است. به علاوه اینکه امور مربوط به اشتغال و مرخصی و ماموریتهای کاری و ... جزء امور استخدامی و کاری دانشگاه محسوب می شود که قانونگذار در ماده یک قانون احکام دائمی هرگونه تصمیم گیری و وضع مقرره در این خصوص را به هیأت امنای دانشگاه ها ارجاع کرده است. لذا دانشگاه ها از شمول قانون نظارت بر سفرهای خارجی مستثنی هستند.

 5- مطابق ماده 10 قانون اهداف و وظایف وزارت عتف، دانشگاه ها و موسسات تحقیقاتی دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و برابر مصوبات هیأت امنا اداره می شوند. این ماده به روشنی بیان می کند که سیاست قانونگذار بر اعطای اختیار به دانشگاه ها جهت حسن اداره امور خود بوده است.

 6- هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری در تاریخ 4؍3؍1398 طی دادنامه شماره 9809970906010088 در موضوع مشابه (شکایت سازمان بازرسی مبنی بر ابطال مصوبه هیأت امناء دانشگاه جامع علمی-کاربردی) مصوبه وضع شده را در حدود اختیارات مرجع وضع دانسته و رأی بر رد شکایت مطروحه صادر کرده است.

 7- ابطال مصوبات مراجع ذی صلاح امری استثنایی است که در موارد تردید در خصوص قابل ابطال بودن یا نبودن یک مصوبه، مطابق اصول حقوقی (اصل بقا و اصل استصحاب) اصل بر اعتبار مصوبه و غیرقابل ابطال بودن آن است.

 با عنایت به موارد فوق و اینکه مصوبه هیأت امنای دانشگاه صنعتی شریف در جهت تدوین قوانین و مقررات مرتبط با موضوع نبوده و صرفاً در راستای ارجاع امر به قوانین مرتبط مصوب وزارت علوم، تحقیقات وضع شده، لذا شکایت سازمان بازرسی کل کشور مبنی بر ابطال مصوبه مذکور محل ایراد و خلاف قانون است. خواهشمند است مستنداً به بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رأی به رد شکایت سازمان بازرسی صادر فرمایید." 

 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 17؍10؍1398 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

نظر به اینکه قانون نظارت بر مسافرتهای خارجی مصوب سال 1373، از مقررات عمومی و عام بوده و قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب سال 1395، قانون خاص نسبت به دانشگاه‌ها بوده و دانشگاه ها از رعایت کلیه قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه های دولتی به ویژه قانون محاسبات عمومی کشور مستثنی شده و هرگونه تصمیم گیری و وضع مقرره در این خصوص به هیأت امنای دانشگاه ها واگذار شده است، بنابراین مصوبه مورد اعتراض مطابق قانون و در حدود اختیارات مرجع واضع آن هست و ابطال نشد.

 محمدکاظم بهرامی- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری