مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۷/۲۶۵۷ بانک ملی ایران مورخ ۱۱/۳/۱۳۸۸ و نامه شماره م/۸۸۳۳ اداره امور شعب بانک ملی استان مازندران مورخ ۱۳/۳/۱۳۸۸
گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب لایحه شماره ۹۷۸۹۸ ـ ۳۱/۴/۱۳۹۸ اعلام کرده است که:
” حضرت حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی
رییس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً در بررسی برخی مقررات بانک ملی ایران و اداره امور شعب بانک ملی استان مازندران مشاهده شد؛ برخی از آنها در تناقض با برخی از ضوابط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران میباشد که توجه آن جناب را به نکات زیر معطوف می‌دارد:
۱ـ در بخشنامه شماره ۹۴۵۱۸ ـ ۹/۱۱/۱۳۸۷ بانک مرکـزی جمهـوری اسلامی ایران صـادره به عنوان بانکهای دولتی، غیردولتی، شـرکت دولتی پست بانک و مؤسسه اعـتباری توسعه و سینا تصـریح شـده است: «چنانچه مدت قرارداد مشارکت مدنی خاتمه یافته و موضوع مشارکت به انجام نرسیده باشد و آن بانک به درخواست مشتری با رعایت سایر مقررات مربوط، با تمدید آن موافقت نماید، نرخ سود مورد انتظار دوره تمدید قرارداد، معادل نرخ سود (مورد انتظار) زمان انعقاد قرارداد اولیه مشارکت میباشد.»
همچنین طبق بخشنامه شماره ۹۵۸ ـ ۸/۱/۱۳۸۸ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران صادره به عنوان بانکهای دولتی، غیردولتی، شرکت دولتی پست بانک و مؤسسه اعتباری توسعه، سینا و شهر مقرر شده است: «در کلیه مواردی که تعهد یا بدهی مشتریان آن بانک ناشی از قراردادهای مشارکت مدنی از جمله قراردادهای مربوط به احداث مسکن انفرادی، تعاونی‌های مسکن و سازندگان مسکن با رعایت الگوی مصوبات هیات وزیران، به یکی دیگر از اشکال تسهیلات اعتباری تغییر شکل می‌یابد، نرخ سود تسهیلات موضوع قرارداد جدید مشمول نرخ‌های مصوب در زمان انعقاد قرارداد جدید میباشد.»
۲ـ بر خلاف مقررات موصوف اداره معاملات و تسهیلات مالی بانک ملی ایران طی بخشنامه شماره ۷/۲۶۵۷ـ ۱۱/۳/۱۳۸۸ با موضوع «تمدید قراردادهای مشارکت مدنی» (که برای کلیه ادارات امور شعب و شعب مستقل ارسال شده است) و به تأسی از آن اداره امور شعب بانک ملی استان مازندران طی نامه عمومی شماره م/۸۸۳۳ ـ ۱۳/۳/۱۳۸۸ به شعب تابعه ابلاغ کرده است: «با استناد به نامه شماره ۹۵۸ ـ ۸/۱/۱۳۸۸ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، اعلام می‌دارد چنانچه موضوع تسهیلات مشارکت مدنی در مدت زمان مقرّر در قرارداد اولیه به اتمام نرسد و بانک بنا بر درخواست شریک و وجود شرایط لازم، با تمدید قرارداد مشارکت یا افزایش سهم‌الشرکه بانک موافقت نماید، نرخ سود مورد انتظار قابل اعمال در قراردادهای تمدیدی، نرخ غالب خواهد بود. لذا چنانچه در زمان تمدید قراردادهای مشارکت، نرخ سود مورد انتظار بانک در قرارداد اولیه نسبت به نرخ سود مورد انتظار در زمان تمدید بالاتر باشد، نرخ قرارداد اولیه در قراردادهای تمدیدی اعمال گردد و در صورتیکه در زمان تمدید یا افـزایشی در مبلغ قراردادهای مشارکت، نرخ سود مورد انتظـار بانک بیشتر از نرخ سود مـورد انتظار در مورد انتظار در زمان انعقاد قرارداد اولیه باشد، می‌بایست تمدید و یا افزایش در مبلغ قراردادهای موصوف، بر اساس نرخ جدید سود مورد انتظار بانک که بالاتر از نرخ سود مورد انتظار در زمان انعقاد قرارداد اولیه میباشد انجام پذیرد…» آنچه مسلم است؛ این که در مورد قراردادهای مشارکت مدنی تمدیدی، نرخ اولیه قراردادها، معیار محاسبات سود و متفرعات تسهیلات میباشد و نه نرخ اعلامی در زمان تمدید آنها. در حالی که طبق مقرره بانک ملی ایران و اداره امور شعب بانک ملی استان مازندران، این گونه عمل نشده است. از جمله مصادیق آن، مصوبه اعتباری اعضای کمیته معاملات اداره امور شعب بانک ملی استان مازندران به شماره ۶۴۲۳۷ـ ۱۴/۷/۱۳۹۳ میباشد، که طبق آن مقرّر گردیده تا نرخ سود قرارداد مشارکت تمدیدی، بر اساس نرخ غالب محاسبه شود.
بنا به مراتب از آن جا که بانک مرکزی مرجع تعیین نرخ بانکی است و بانکهای دولتی و غیردولتی در نرخ گذاری مکلّف به تبعیت از مقررات بانک مرکزی می‌باشند و نمی‌توانند با وضع مقرراتی نرخ گذاری بانک مرکزی را تحت تأثیر قرار دهند. لذا، بخشنامه شماره ۷/۲۶۵۷ـ ۱۱/۳/۱۳۸۸ بانک ملی ایران و به تبع آن نامه عمومی شماره م/۸۸۳۳ـ ۱۳/۳/۱۳۸۸ اداره امور شعب بانک ملی استان مازندران، از حیث احتساب نرخ سود غالب در مورد قراردادهای مشارکت مدنی تمـدیدی خارج از حدود اختیارات بانک ملی ایران میباشد، ضمن آنکه وضـع این بخش‌نامه‌ها، موجب افزایش غیرقانونی مطالبات بانک ملی ایران از مشتریان موضوع قراردادهای مشارکت مدنی از طریق اثرگذاری بر مبلغ قراردادهای فروش اقساطی مربوطه و مالاً آثار بعدی مترتب بر آنها شده‌اند. از این رو ابطال آنها در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری (به طور فوق‌العاده و خارج از نوبت) مورد تقاضا میباشد. موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند. ـ سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی “
متن مقرره‌های مورد اعتراض به شرح زیر است:
” الف ـ بخشنامه شماره ۷/۲۶۵۷ـ ۱۱/۳/۱۳۸۸ بانک ملی ایران
احتراماً، پیرو نامه شماره ۷/۳۱۲۰۸ ـ ۲۳/۱۲/۱۳۸۰ و با استناد به نامه شماره ۹۵۸ ـ ۸/۱/۱۳۸۸ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، اعلام می‌دارد چنانچه موضوع تسهیلات مشارکت مدنی در مدت زمان مقرّر در قرارداد اولیه به اتمام نرسد و بانک بنا بر درخواست شریک و وجود شرایط لازم، با تمدید قرارداد مشارکت یا افزایش سهم‌الشرکه بانک موافقت نماید، نرخ سود مورد انتظار قابل اعمال در قراردادهای تمدیدی، نرخ غالب خواهد بود. لذا چنانچه در تمدید قراردادهای مشارکت، نرخ سود مورد انتظار بانک در قرارداد اولیه نسبت به نرخ سود مورد انتظار در زمان تمدید بالاتر باشد نرخ قرارداد اولیه در قراردادهای تمدیدی اعمال گردد و در صورتیکه در زمان تمدید یا افزایشی در مبلغ قراردادهای مشارکت نرخ سود مورد انتظار بانک بیشتر از نرخ سود مورد انتظار در زمان انعقاد قراردادهای اولیه باشد، می‌بایست تمدید و یا افزایش در مبلغ قراردادهای موصوف، براساس نرخ جدید سود مورد انتظار بانک که بالاتر از نرخ سود مورد انتظار در زمان انعقاد قرارداد اولیه میباشد، انجام پذیرد.
بدیهی است در صورت تبدیل قراردادهای مشارکت به فروش اقساطی یا اجاره به‌شرط تملیک، نرخ سود قابل اعمال بر قراردادهای مزبور، تابع نرخ سود عقود مبادله‌ای حاکم در زمان انعقاد قرارداد فروش اقساطی و اجاره به شرط تملیک میباشد. ضمن آن که تأکید می‌نماید، واحدها جدول زمان بندی اجرای طرح را هنگام بررسی اولیه مشخص نموده و نظارت لازم جهت اتمام پروژه‌ها طبق برنامه زمان بندی مصوب را اعمال نمایند.
ب ـ نامه شماره م/۸۸۳۳ـ ۱۳/۳/۱۳۸۸ اداره امور شعب بانک ملی استان مازندران
موضوع: تمدید قراردادهای مشارکت مدنی
به استناد نامه شماره ۷/۲۶۵۷ مورخ ۱۱/۳/۱۳۸۸ اداره معاملات و تسهیلات مالی پیرو نامه عمومی شماره۸۰ ـ ۱۷۸ مورخ۲۸/۱۲/۱۳۸۰ و با استناد به نامه شماره ۹۵۸ ـ ۸/۱/۱۳۸۸ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اعلام می‌دارد چنانچه موضوع تسهیلات مشارکت مدنی در مدت زمان مقرر در قرارداد اولیه به اتمام نرسد و بانک بنا به درخواست شریک و وجود شرایط لازم با تمدید قرارداد مشارکت یا افزایش سهم‌الشرکه بانک موافقت نماید، نرخ سود مورد انتظار قابل اعمال در قراردادهای تمدیدی، نرخ غالب خواهد بود. لذا چنانچه در زمان تمدید قراردادهای مشارکت نرخ سود مورد انتظار بانک در قرارداد اولیه نسبت به نرخ سود مورد انتظار در زمان تمدید بالاتر باشد نرخ قرارداد اولیه در قراردادهای تمدیدی اعمال گردد و در صورتیکه در زمان تمدید و یا افزایش در مبلغ قراردادهای مشارکت نرخ سود مورد انتظار بانک بیشتر از نرخ سود مورد انتظار در زمان انعقاد قرارداد اولیه باشد، می‌بایست تمدید و یا افزایش در مبلغ قراردادهای موصوف، براساس نرخ جدید سود مورد انتظار بانک که بالاتر از نرخ سود مورد انتظار در زمان انعقاد قرارداد اولیه میباشد، انجام پذیرد.
بدیهی است در صورت تبدیل قراردادهای مشارکت به فروش اقساطی یا اجاره به شرط تملیک، نرخ سود قابل اعمال بر قراردادهای مزبور، تابع نرخ سود عقود مبادله‌ای حاکم در زمان انعقاد قرارداد فروش اقساطی و اجاره به شرط تملیک میباشد. ضمن آنکه تأکید می‌نماید، واحدها جدول زمان بندی اجرای طرح را هنگام بررسی اولیه مشخص نموده و نظارت لازم جهت اتمام پروژه‌ها طبق برنامه زمان بندی مصوب را اعمال نمایند. “
در پاسـخ به شکایت مذکور، اداره امور شعب بانک ملی استان مازندران به موجب لایحه شماره ۸۳۷۸۸۳/۰۱/۹۶۰۰/۹۸/د مورخ ۲۹/۷/۱۳۹۸ توضیح داده است که:
” ریاست هیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: لایحه دفاعیه از پرونده کلاسه ۹۸۰۱۹۱۲
با احترام، از پرونده شماره ۹۸۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۱۷۸۱ از کلاسه ۹۸۰۱۹۱۲ مطروحه از سوی سازمان بازرسی کل کشور که در آن هیأت مطرح رسیدگی میباشد لایحه دفاعیه پیشنهادی جهت حفـظ حقوق رسمـی و قانونی به شرح ذیل تقدیم می‌گردد. با عنایت به ماده ۱۸ آیین‌نامه فصل سوم قانون عملیات بانکی بدون ربا، مشارکت مدنی عبارت است از: «در آمیختن سهم‌الشرکه نقدی و یا غیرنقدی متعلق به اشخاص حقیقی و یا حقوقی متعدّد به نحو مشاع به منظور انتفاع طبق قرارداد» شق اخیر ماده مذکور، اشاره به ماهیت قراردادی مشارکت مدنی دارد به عبارت دیگر مشارکت مدنی را قراردادی می‌داند که به موجب آن دو یا چند نفر سهم‌الشرکه متعلّق به خود را در هم آمیخته، اذن و نیابت در تصرّف و اداره اموال مشترک را به یک یا تعدادی از شرکاء تفویض می‌نمایند. در این راستا به موجب ماده ۱۰ دستورالعمل مشارکت مدنی، اصولاً مشارکت مدنی عقدی مدت دار است و قرارداد مربوطه نیز به این منوال تنظیم می‌گردد که پس از انقضای مدت اذن در تصرّف و اداره اموال موضوع مشارکت زایل می‌گردد مگر اینکه بر مبنای توافق جدید نسبت به تمدید مدّت آن اقدام شود. از طرفی ماده ۵۷۳ قانون مدنی نیز مفاداً عقد مشارکت مدنی را اختیاری و حاصل توافق و تراضی شرکا دانسته است.
با توجه با ماهیت عقد مشارکت مدنی و عدم امکان تعیین سود قطعی حاصل از معامله مشارکت، در تسهیلات اعطایی در قالب عقد مشارکت مدنی، بر اساس توافق بین بانک و مشتری و در چارچوب دستورالعمل‌های بانک مرکزی، حداقل سود قابل پیش‌بینی حاصل از موضوع مشارکت به عنوان حداقل سود مورد انتظار تعیین و در قراردادهای منعقد شده بین بانکها و مشتریان درج می‌گردد. به عبارت دیگر چون تعیین نرخ سود به صورت قطعی در معاملات مبتنی بر عقد مشارکت مدنی با ماهیت این عقد در تعارض به نظر می‌رسد، قراردادهای این دسته از تسهیلات بر حسب توافق بین بانک و مشتری و بر مبنای حداقل نرخ سود مورد انتظار تنظیم می‌شوند. در قراردادهایی که مدّت آنها خاتمه یافته ولی موضوع مشارکت به اتمام نرسیده است، مدّت قرارداد به درخواست مشتری و موافقت بانک با شرایط حاکم در زمان تنظیم قرارداد با نرخ زمان توافق جدید برای دوره معینی تمدید می‌گردد. در این صورت از آنجاییکه موضوع مشارکت به طور کامل به انجام نرسیده و سود مورد انتظار نیز محقق نشده است، طبعاً تمدید مدت مشارکت با لحاظ شرایط جدید انجام خواهد شد.
با توجه به اینکه خواهان (سازمان بازرسی کل کشور) به استناد بخشنامه ۹۴۵۱۸ ـ ۱۹/۱۱/۱۳۸۷ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ابطال بخشنامه ۷/۲۶۵۷ـ ۱۱/۳/۱۳۸۸ بانک ملی با موضوع تمدید قراردادهای مشارکت مدنی را نموده و حال آنکه کلّیه قراردادهای مشارکت منعقده با مشتریان از جمله پرونده موضوع گزارش سازمان بازرسی استان مازندران (از تسهیلات آقای داریوش خالقی) بدون در نظر گرفتن زوایای پرونده صورت پذیرفته، و موضوع پنهان آن این بوده که آقای داریوش خالقی با مصوبه اولیه ده میلیارد ریالی موفق به اتمام پروژه خود که پیش‌بینی آنرا نموده نگردید و با تسهیلات تکمیلی ۵ میلیارد ریال دیگر علاوه بر تسهیلات ده میلیارد ریالی اولیه استفاده نمود و مبلغ اخیر به دلیل سر رسید قرارداد و عدم اتمام پروژه پس از تمدید به نامبرده پرداخت گـردید که با درخواست مشتری و موافقت بعدی بانک به منظور اتمام پروژه به نامبرده اعطا گردید، و همانگونه که ملاحظه می‌فرمائید بخشنامه ۷/۲۶۵۷ـ ۱۱/۳/۱۳۸۸ بانک ملی به همین موضوع اشاره داشته نقل به مضمون «چنانچه موضوع تسهیلات مشارکت مدنی در مدّت زمان مقرّر در قرارداد اولیه به اتمام نرسد و بانک بنا به درخواست شریک و وجود شرایط لازم با تمدید قرارداد مشارکت یا افزایش سهم‌الشرکه بانک موافقت نماید و…» ناظر بر افزایش مبلغ و تمدید بعدی آن میباشد نه صرفاً تمدید قرار اولیه، لذا نه تنها مغایرتی با بخشنامه شماره ۹۴۵۱۸ ـ ۹/۱۱/۱۳۸۷ بانک مرکزی نداشته بلکه مسئله اساساً خروج موضوعی دارد.
از آنجاییکه به اقتضای ذات عقد مشارکت کسب سود بیشتری نسبت به آنچه که به عنوان سود مورد انتظار در قراردادهای مشارکت مدنی درج شده است محتمل میباشد، در پایان دوران مشارکت ارزش افزوده یا فوائد نهایی حاصل از معامله مشارکت که در هر حال از حداقل نرخ سود مورد انتظار کمتر نخواهد بود، به عنوان عایدی قطعی حاصل از مشارکت تعیین و بر آورد گردیده و در نهایت منافع حاصـله به نسبت سهم‌الشرکه طـرفین قرارداد بین آنها تقسیم می‌شود. بنابراین چنانچه بر حسب شرایط معامله و در نتیجه مشارکت بین بانک و مشتری، فوائدی بیش از حداقل نرخ سـود مورد انتظار به دست آمـده باشد، در پایان دوران مشـارکت بانکها می‌توانند با اسـتناد به نامه شماره ۹۴۵۱۸ ـ ۹/۱۱/۱۳۸۷ اداره نظارت بر بانکهای بانک مرکزی سود قطعی تسهیلات را بدون توجه به نرخ مندرج در قرارداد اولیه و با در نظر گرفتن عواید نهایی مترتب بر اصل سرمایه شرکای قرارداد تعیین نموده و ارزش سهم‌الشرکه خود را بدون ملاحظات مندرجات قرارداد اولیه یا قراردادهای تمدید مدت بعدی آن و صرفاً بر اساس ارزش واقعی موضوع مشارکت محاسبه و از مشتری مطالبه نماید.
با عنایت به مـراتب و با توجه به اینکه در قراردادهای مشارکت مدنی که مدت آن خاتمه یافته، لیکن موضوع مشارکت به اتمام نرسیده و مشتری درخواست تمدید آن را دارد، موافقت بانک با درخواست مذکور، خود توافق جدید محسوب می‌گردد و به تبع آن مستلزم لحاظ شرایط جدید است چرا که بررسی طرح موضوع مشارکت و محاسبه سود احتمالی بانک بر مبنای حداقل، جهت ورود به مشارکت در ابتدای دوره است که سود و یا ارزش افزوده حاصل نگردید تا امکان انجام عملیات میسّر گردد و همچنین مدت زمان درگیر شدن سرمایه بانک وفق قرارداد پایه صورت پذیرفته است و از آنجائیکه شریک وفق توافق قراردادی در مدت زمان تعیین شده به تعهدات خود عمل ننموده است، لذا تمدید مدت موجب درگیر شد سرمایه بانک برای مدت طولانی است که در این راستا تبعیت از حداقل نرخ سود احتمالی قرارداد پایه برای زمان تمدید به واسطه انجام عملیات مشارکت در حد قابل قبول و تحصیل ارزش افزوده، قانوناً، عقلاً و عرفاً فاقد وجاهت قانونی است مضافاً اینکه تعیین سود ثابت و قطعی برای عقود مشارکتی به نحوی که در طول دوران قرارداد مشارکت غیرقابل تغییر باشد با توجه به ماهیت عقد مذکور محمل قانون ندارد.
لذا با توجه به جمیع جهات معنونه اقدام این بانک مبنی بر اعمال نرخ غالب با توجه به ماهیت عقود مشارکتی از نظر حقوق صحیح میباشد و مراد قانونگذار با الهام از قانون عملیات بانکی بدون ربا و حداقل سود مورد انتظار بوده که متعاقب آن چنانچه در پایان مدت مشارکت بیشتر از سود مورد انتظار محقق گردد سود قطعی ملاک عمل بوده و افزایش آن با توجه به موضوع مشارکت در صورت تحقق از لحاظ حقوقی بر اساس ماهیت عقد مشارکت مدنی بوده و حداقل نرخ غالب مورد انتظـار بر اسـاس قانون عمـلیات بانکی بدون ربا و مبتنی بر عقـود صحیح اسـلامی و از منظر حقوقی بلامانع میباشد. از سوی دیگر تعیین دامنه حداقل و حداکثر سود در قراردادها بدان معنی است که امکان دریافت حداکثر نیز مانعی ندارد و بستگی به شرایط و موقعیت قرارداد و نتیجه و سود حاصل از آن دارد. با عنایت به موارد فوق تقاضای رسیدگی و صدور حکم شایسته مبنی بر بطلان دعوی خواهان و حفظ حقوق رسمی و قانونی بانک مورد استدعاست.
هیأت عمومی دیـوان عدالت اداری در تاریخ ۲/۱۰/۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مستفاد از مواد ۱۰، ۱۱، ۱۴ و ۳۷ قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۸/۴/۱۳۵۱ با اصلاحات و الحاقات بعدی و ماده ۲۰ قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب ۸/۶/۱۳۶۲ با اصلاحات بعدی و ماده واحده قانون تأسیس بانکهای غیردولتی مصوب ۲۱/۱/۱۳۷۹ و دیگر مقررات مربوط، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تنظیم‌کننده نظام پولی و اعتباری کشور و ناظر بر حسن اجرای آن است و مصوبات بانک مذکور راجع به حداقل و حداکثر سهم سود بانکها و مؤسسات اعتباری اعم از دولتی و غیردولتی جنبه آمره دارد. نظر به اینکه به موجب بخشنامه شماره ۹۴۵۱۸ ـ ۹/۱۱/۱۳۸۷ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مقرر شده است که: «چنانچه مدت قرارداد مشارکت مدنی خاتمه یافته و موضوع مشارکت به انجام نرسیده باشد و بانک به درخواست مشتری با رعایت مقررات مربوط با تمدید آن موافقت نماید، نرخ سود مورد انتظار دوره تمدید قرارداد معادل نرخ سود مورد انتظار زمان انعقاد قرارداد اولیه مشارکت میباشد»، بنابراین مقررات مورد شکایت که بر اساس آنها در مورد قراردادهای مشارکت مدنی تمدیدی، نرخ سود غالب مبنای احتساب سود و متفرعات تسهیلات قرار گرفته، خارج از اختیار مرجع صادر‌کننده مقررات مذکور وضع شده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مقررات مورد اعتراض ابطال می‌شوند.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
